Les activités industrielles et ménagères font appel à la combustion de combustibles fossiles. Cette combustion provoque une émission dans l'atmosphère d'anhydride sulfureux (SO2), dû à la présence de traces de soufre dans le combustible, et de particules très fines de carbone et d'hydrocarbures partiellement brûlées très polluantes pour l'environnement et très toxiques pour la santé humaine. Étant donné que parmi les régions les plus industrialisées de l'Union européenne, plusieurs sont situées dans les zones frontalières, l'anhydride sulfureux et les particules en suspension sont transportés d'une région à l'autre de l'UE selon la direction du vent. Il faut donc que les États européens agissent ensemble pour prévenir la pollution atmosphérique et en même temps prévenir les incidences sur le fonctionnement du marché commun dues aux obstacles aux échanges de combustibles et sur les conditions de concurrence entre industries utilisatrices de ces combustibles. Pour atteindre les normes de qualité atmosphérique et les maintenir, il faut, bien entendu, toute une panoplie de mesures limitant les émissions polluantes.
La directive concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe [Directive 2008/50] établit des mesures visant:
1. à définir et à fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble;
2. à évaluer la qualité de l’air ambiant dans les États membres sur la base de méthodes et de critères communs;
3. à obtenir des informations sur la qualité de l’air ambiant afin de contribuer à lutter contre la pollution de l’air et les nuisances et de surveiller les tendances à long terme et les améliorations obtenues grâce aux mesures nationales et européennes;
4. à faire en sorte que ces informations sur la qualité de l’air ambiant soient mises à la disposition du public;
5. à préserver la qualité de l’air ambiant, lorsqu’elle est bonne, et à l’améliorer dans les autres cas; et
6. à promouvoir une coopération accrue entre les États membres en vue de réduire la pollution atmosphérique.
Une grande source de pollution atmosphérique à laquelle s'est attaquée l'Union européenne est celle émanant des véhicules à moteur. Les polluants atmosphériques primaires tels que les oxydes d'azote, les hydrocarbures imbrûlés, les particules, le monoxyde de carbone, les benzènes et les autres émissions toxiques d'échappement qui contribuent à la formation de polluants secondaires tels que l'ozone, sont dégagés en quantité considérable dans les gaz d'échappement et d'évaporation des véhicules à moteur et présentent ainsi un grand risque pour la santé humaine et pour l'environnement, soit directement, soit indirectement. Le monoxyde de carbone provenant de la combustion incomplète de substances organiques utilisées comme carburant a été attaqué en premier lieu en raison de ses conséquences néfastes pour la santé humaine et l'environnement. Dans le contexte de l'achèvement du marché interne [voir la section 6.1], un cadre pour la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques a été établi en 1970 et a été refondu en 2007 [Directive 2007/46, mod. en dernier lieu par règlement 195/2013, voir la section 17.3.7]. Des règlements de l'UE établissent des normes de performance en matière d’émissions pour les voitures particulières neuves [Règlement 443/2009, mod. en dernier lieu par règlement 397/2013 et pour les véhicules utilitaires légers [Règlement 510/2011] immatriculées dans l'Union européenne, afin d'assurer partiellement la mise en œuvre de l’approche intégrée visant à réduire les émissions de CO2 des véhicules légers.
Particulièrement importantes sont les exigences techniques contre la pollution de l’air par les véhicules à moteur, établies par deux règlements: l'un concernant les véhicules particuliers et utilitaires légers (Euro 5 et Euro 6) [Règlement 715/2007]; et l'autre concernant les véhicules utilitaires lourds (Euro VI) [Règlement 595/2009, mod. en dernier lieu par règlement 582/2011]. Ces règlements établissent aussi des règles pour la conformité en service, la durabilité des dispositifs de maîtrise de la pollution, des systèmes de diagnostic embarqués, la mesure de la consommation de carburant et l'accessibilité des informations sur la réparation et l'entretien des véhicules.
Une nouvelle directive, abrogeant les précédentes, fixe, aux fins de la protection de la santé et de l'environnement, les spécifications techniques applicables aux carburants destinés à être utilisés par les véhicules équipés de moteur à allumage commandé et de moteur à allumage par compression [Directive 98/70, modifiée par directive 2011/63]. Cette directive fixe également des objectifs pour la réduction des gaz à effet de serre émis en ligne avec la lutte de l'UE contre le changement climatique [voir ci-dessous]. Une autre directive demande aux États membres de s'assurer que les organismes publics et les opérateurs engagés contractuellement par des organismes publics tiennent compte, lors de l’achat de véhicules de transport routier, des incidences énergétiques et environnementales qu’ont ces véhicules tout au long de leur cycle de vie, y compris la consommation d’énergie et les émissions de CO2 et de certains polluants, afin de promouvoir et stimuler le marché des véhicules de transport routier propres et économes en énergie et d’augmenter la contribution du secteur des transports aux politiques menées par l'Union européenne dans le domaine de l’environnement, du climat et de l’énergie [Directive 2009/33].
Le cadre pour le déploiement de systèmes de transport intelligents (STI) dans le domaine du transport routier et d’interfaces avec d’autres modes de transport vise, entre autres, à améliorer les performances environnementales et l’efficacité, notamment énergétique, en associant les télécommunications, l’électronique et les technologies de l’information à l’ingénierie des transports [Directive 2010/40, voir l'introduction au chapitre 20].
D'autres directives européennes imposent des mesures destinées à prévenir et à réduire la pollution par: l'amiante [Directive 87/217]; les moteurs diesels des tracteurs agricoles [Directive 77/537]; les combustibles marins [Directive 2005/33]; les moteurs à combustion interne destinés aux engins mobiles non routiers [Directive 97/68, mod. en dernier lieu par directive 2012/46]; les grandes installations de combustion [Directive 2001/80, remplacée par directive 2010/75]; le stockage du pétrole et sa distribution des terminaux aux stations-services [Directive 94/63]; et l'utilisation de solvants organiques dans certaines activités et installations [Directive 1999/13, remplacée par directive 2010/75].
Une procédure commune d'échange d'informations entre les réseaux de surveillance et de contrôle des États membres sert à contrôler la formation dans l'atmosphère d'anhydride sulfureux et de fumées noires et pour créer une base de données permettant d'étudier le phénomène de la pollution atmosphérique transfrontière. Ces mesures étaient aussi importantes au niveau international dans la mise en œuvre de la convention de Genève sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance [Convention et décision 81/462 et protocole]. Un protocole de cette convention a prévu le financement à long-terme d'un programme de surveillance continue et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe (EMEP) [Protocole et décision 86/277]. La Communauté/Union européenne est aussi partie de la convention de Stockholm sur les polluants organiques persistants [Convention et décision 2006/507].
Lutte de l'UE contre le changement climatique
Alors qu'il est un polluant dans la basse atmosphère (troposphère), avec des effets néfastes sur la végétation, les écosystèmes et l'environnement dans son ensemble, l'ozone est un constituant naturel de la haute atmosphère (stratosphère), produit par réaction photochimique. La couche d'ozone stratosphérique est vitale pour l'humanité, car elle filtre une grande partie des rayons solaires ultraviolets. Une réduction de cette couche pourrait provoquer une forte croissance du nombre de cancers de la peau ou des dommages considérables à l'agriculture de la planète. Les émissions de dioxyde de carbone (CO2) et de produits chimiques tels que les chlorofluorocarbones (CFC) et les halons contribuent à nourrir l'effet de serre et, ainsi, au réchauffement de la planète. Pour faire face à ce phénomène il faut des actions concertées au niveau international. À cet effet, l'Union européenne est signataire de la Convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone, et du protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, qui vise à stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère afin d'éviter des perturbations du système climatique [Décision 88/540]. Particulièrement important est le protocole de cette convention relatif au contrôle des substances qui appauvrissent la couche d'ozone, signé à Montréal en 1987 et amendé plusieurs fois ensuite [voir JO L 33/1994 et JO L 72/2002]. Un règlement européen vise à mettre en œuvre les engagements convenus par les parties au protocole de Montréal et à contribuer à l'accélération du processus de régénération de la couche d'ozone [Règlement 1005/2009].
Lors de la conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement, appelée "Sommet de la Terre", tenue à Rio de Janeiro du 3 au 14 juin 1992, la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) a été signée par la Communauté et tous ses États membres. La Communauté européenne a approuvé la Convention-cadre en décembre 1993 [Décision 94/69]. L'objectif final de la CCNUCC et de son protocole de Kyoto, qui fixe des niveaux obligatoires pour les émissions de gaz à effet de serre pour les pays participants, est de réaliser, selon les dispositions appropriées de la Convention, la stabilisation des concentrations des gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêcherait l'interférence dangereuse anthropogène avec le système climatique de la planète. La Convention a été ratifiée par 192 pays. La Communauté européenne a accepté les engagements du protocole de Kyoto [décision 2002/358] et tous ses États membres l’ont ratifié. Par contre, les États-Unis ont signé la Convention et le protocole, mais l'administration Bush n'a pas ratifié le protocole de Kyoto, pour ne pas accepter un engagement obligatoire de réduire les émissions de gaz à effet de serre concernant les USA.
Le protocole de Kyoto fixe pour les pays industrialisés des objectifs juridiquement contraignants de réduction de leurs émissions de gaz à effet de serre, par rapport à une année de référence, à atteindre en 2008-2012 et calculés sous forme d'une moyenne pour cette période. Ces 5 années constituent la première période d'engagement. Pour atteindre ces objectifs, le protocole propose une série de moyens; notamment: le renforcement ou la mise en place des politiques nationales de réduction des émissions (accroissement de l'efficacité énergétique, promotion de formes d'agriculture durables, développement de sources d'énergies renouvelables ...); ainsi que des mécanismes de coopération à savoir permis d'émission et mise en œuvre conjointe. Alors que les États parties de l'annexe I de la Convention-cadre (les pays industrialisés) s'engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre d'au moins 5% par rapport aux niveaux de 1990 durant la période 2008-2012, l'Union européenne, bien qu'elle ne soit à l'origine que de 14% des émissions mondiales de gaz à effet de serre, s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8% au cours de la première période d'engagement.
La stratégie de développement durable et respectueux de l'environnement est désormais incorporée dans le sixième programme d'action communautaire en faveur de l'environnement [Décision 1600/2002, voir la section 16.2], la première priorité duquel consiste à l'atténuation des changements climatiques, visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre suivant les objectifs du protocole de Kyoto. Le programme "Énergie intelligente - Europe", qui fait partie du programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (2007-2013) contribue à accélérer la réalisation des objectifs dans le domaine de l'énergie durable [Décision 1639/2006, voir la section 19.1.3]. L'intégration des questions d'environnement et du développement durable dans la définition et la mise en œuvre des politiques est un élément essentiel du respect par l'Union européenne des engagements qu'elle a pris dans le cadre du protocole de Kyoto. Les stratégies visant à intégrer la dimension environnementale dans les secteurs de l'agriculture, des transports et de l'énergie ont été approuvées.
Afin d'honorer les engagements de l'UE vis-à-vis du protocole, une directive fixe des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, avec pour référence les années 2010 et 2020 [directive 2001/81]. l'Union européenne a établi un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre sur son territoire ("système communautaire"), l'un des mécanismes flexibles préconisés par le protocole, selon lequel chaque État membre doit élaborer un plan national indiquant les quotas qu'il a l'intention d'accorder à chaque installation polluante [Directive 2003/87]. Ce système poursuit tant la réduction prédéterminée des émissions produites que la baisse des coûts en résultant. Il est fondé sur l'octroi de quotas autorisés d'émission, l'achat de permis de polluer à des entreprises n'ayant pas atteint leur quota et des amendes en cas de recours abusif à ce mécanisme. À partir du 1er janvier 2008, toute installation polluante doit posséder une autorisation délivrée par les autorités compétentes. Une décision a établi un mécanisme pour surveiller les émissions de gaz à effet de serre dans l'Union européenne par les sources et l'absorption par les "puits" des gaz à effet de serre (tels que les forêts, qui absorbent le dioxyde de carbone de l'atmosphère) [décision 280/2004].
Une décision fixe la contribution minimale des États membres au respect de l’engagement pris par l'UE de réduire de 20% ses émissions de gaz à effet de serre pour la période 2013-2020, les règles à suivre pour apporter ces contributions et procéder à leur évaluation et des dispositions pour l’évaluation et la mise en œuvre d’un engagement plus fort de l'Union en matière de réduction de plus de 20%, destiné à prendre effet à la ratification, par l'UE, d’un accord international approprié sur le changement climatique [Décision 406/2009]. Un cadre réglementaire a été établi pour le captage et le stockage géologique du CO2 (CSC), consistant à capter le dioxyde de carbone émis par les installations industrielles, à le transporter vers un site de stockage et à l’injecter dans une formation géologique souterraine adaptée en vue de son stockage permanent [Directive 2009/31].
La maîtrise de la consommation énergétique européenne et l’augmentation de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables constituent, avec les économies d’énergie et une efficacité énergétique accrue, des éléments importants du paquet de mesures requises afin de réduire les émissions de gaz à effet de serre et de se conformer au protocole de Kyoto, ainsi qu’aux autres engagements pris au niveau européen et international en vue d’une diminution des émissions des gaz à effet de serre au-delà de 2012. Un des objectifs de la stratégie "Europe 2020" [voir la section 7.3] est de réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20% par rapport aux niveaux de 1990 ou de 30% (s'il y avait un accord international), faire passer la part des sources d’énergie renouvelable dans la consommation finale d’énergie à 20% et accroître de 20% l'efficacité énergétique (objectifs "20/20/20" en matière de climat et d’énergie).
Dans ces buts la directive 2009/28 définit un cadre commun pour la promotion de la production d’énergie à partir de sources renouvelables. Elle fixe des objectifs nationaux contraignants concernant la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie et la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation d’énergie pour les transports. Ces objectifs contraignants nationaux globaux sont cohérents avec l’objectif d’une part d’au moins 20% d’énergie produite à partir de sources renouvelables dans la consommation finale brute d’énergie de l'Union européenne d’ici à 2020. Chaque État membre doit veiller à ce que la part de l’énergie produite à partir de sources renouvelables dans toutes les formes de transport en 2020 soit au moins égale à 10% de sa consommation finale d’énergie dans le secteur des transports. La directive définit des critères de durabilité pour les biocarburants et les bioliquides. Elle établit des règles concernant les transferts statistiques entre les États membres, les projets conjoints entre ceux-ci et avec des pays tiers, les garanties d’origine, les procédures administratives, l’information, la formation et l’accès au réseau électrique pour l’énergie produite à partir de sources renouvelables.
La directive 2009/72, concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité, affirme que les États membres veillent à ce que les entreprises d'électricité réalisent un marché de l'électricité concurrentiel, sûr et durable sur le plan environnemental [voir la section 19.2.1]. La directive 2006/32, relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques, a pour objet de renforcer l'efficacité énergétique dans les utilisations finales de manière rentable dans les États membres en établissant les objectifs indicatifs ainsi que les mécanismes, les mesures d'encouragement et les cadres institutionnel, financier et juridique nécessaires pour éliminer les barrières commerciales et les imperfections du marché qui empêchent une utilisation finale efficace de l'énergie [voir la section 19.3.1].
Les accords de Cancun de décembre 2010 marquent une nouvelle étape importante sur la voie menant à l'établissement d'un cadre mondial complet et juridiquement contraignant sur le climat pour l'après-2012. Ils renforcent le régime climatique mondial avec notamment de nouvelles institutions et de nouveaux fonds. Les éléments clés des accords, conclus à Cancún (Mexique), qui se base sur les accords de Copenhague des pays de l'UE en 2009, sont les suivants:
la reconnaissance officielle, pour la première fois, dans un document des Nations unies de la nécessité de limiter le réchauffement à 2 °C au maximum par rapport aux températures de l'ère préindustrielle, et le lancement d'un processus visant à définir une date de plafonnement pour les émissions de la planète et un objectif de réduction de ces émissions pour 2050 inscrit dans le processus des Nations unies visant à renforcer la transparence des actions prises et à faciliter le suivi des progrès réalisés;
la confirmation de l'objectif que se sont fixé les pays développés d'affecter 100 milliards USD par an jusqu'en 2020 à des actions en faveur du climat dans les pays en développement et la création d'un fonds vert pour le climat par lequel une grande partie des financements transitera;
le lancement du mécanisme «REDD+» destiné à faciliter la mise en œuvre de mesures de réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts dans les pays en développement;
l'accord sur la nécessité d'envisager l'instauration de nouveaux mécanismes applicables au marché du carbone allant au-delà de l'approche par projet;
l'établissement d’un processus clair de réexamen de la pertinence de l’objectif de limitation du réchauffement global à 2 °C – qui devrait prendre fin en 2015 - et la possibilité de ramener cet objectif à 1,5 °C.
