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9.5.  Le prétendu déficit démocratique de l'UE

    Certains critiques de l'intégration européenne mettent en avant, comme cause de l'indifférence des citoyens, le "déficit démocratique" de l’Union en insinuant que les citoyens ne participent pas au processus de prise des décisions européen, qui est par conséquent non démocratique et cause la désaffection des citoyens pour les institutions européennes. Ils négligent le fait que le désintéressement des citoyens pour la politique n'est pas spécifique à la CE/UE, mais caractérise pratiquement toutes les démocraties représentatives, où un grand pourcentage - dans certains pays la majorité - des citoyens s'abstient aux élections nationales. Ils oublient aussi le fait que les citoyens européens ont presque la même influence sur la formation du droit européen comme ils en ont sur la formation du droit national. Ils l’influencent indirectement par le choix du parti ou des partis qui forme(nt) leurs gouvernements nationaux, lesquels participent à toute décision européenne arrêtée par le Conseil des ministres. De plus, les citoyens choisissent directement les députés qui les représentent au Parlement européen, qui a une participation importante dans le processus législatif, grâce aux améliorations successives apportées par les traités européens  [voir la section 4.1.3].

    Le fait est que les pouvoirs législatifs et de contrôle du Parlement européen ont été considérablement renforcés par rapport au premier temps de l'intégration, lorsqu'il avait un rôle purement consultatif dans le processus législatif et lorsque, par conséquent, le déficit démocratique au niveau européen était considérablement supérieur à celui au niveau national. Maintenant, grâce au traité de Lisbonne, la plupart des décisions importantes sont prises conjointement par le Conseil, représentant les gouvernements démocratiquement élus de l'Union, et par le Parlement européen, représentant directement les citoyens de l'Union (article 10 TUE) [voir les sections 2.5, 4.1.3 et 4.3]. Il s’en suit que "le déficit démocratique" est un autre mythe propagé par les cercles eurosceptiques. Paradoxalement, ces mêmes cercles sont parmi les détracteurs les plus véhéments de l'extension de la procédure de codécision à la politique étrangère et de sécurité commune, qui éliminerait pratiquement les restes du déficit démocratique.

    Le traité de Lisbonne (suivant le projet de traité constitutionnel) définit pour la première fois les fondements démocratiques de l'Union, qui se basent sur trois principes: le principe d'égalité démocratique, le principe de la démocratie représentative et le principe de la démocratie participative. Il déclare que dans toutes ses activités, l'Union respecte le principe de l'égalité de ses citoyens, qui bénéficient d'une égale attention de ses institutions, organes et organismes (article 9 TUE). Le fonctionnement de l'Union est fondé sur la démocratie représentative. Les citoyens sont directement représentés, au niveau de l'Union, au Parlement européen. Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l'Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens (article 10 TUE). Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile. Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités (article 11 TUE).  Un règlement établit les procédures et conditions requises pour une initiative citoyenne [Règlement 211/2011, mod. en dernier lieu par règlement 2015/1070].

    Le traité de Lisbonne vise aussi la démocratisation du fonctionnement de l'Union par le renforcement du rôle des parlements nationaux, inspiré lui aussi par le traité constitutionnel. Selon le traité de Lisbonne les parlements nationaux contribuent activement au bon fonctionnement de l'Union: (a) en étant informés par les institutions de l'Union et en recevant notification des projets d'actes législatifs de l'Union conformément au protocole sur le rôle des parlements nationaux dans l'Union européenne (Protocole No 1); (b) en veillant au respect du principe de subsidiarité conformément aux procédures prévues par le protocole No 2 [voir la section 3.2]; (c) en participant, dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, aux mécanismes d'évaluation de la mise en œuvre des politiques de l'Union dans cet espace et en étant associés au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust (articles 70, 88 et 85 TFUE) [voir les sections 8.1.2 et 8.1.4]; (d) en prenant part aux procédures de révision des traités (article 48 TUE); (e) en étant informés des demandes d'adhésion à l'Union; et (f) en participant à la coopération interparlementaire entre parlements nationaux et avec le Parlement européen.

    Concernant ce dernier point, l'article 10 du Protocole No 1 stipule qu'une conférence des organes parlementaires spécialisés dans les affaires de l'Union (COSAC) peut soumettre toute contribution qu'elle juge appropriée à l'attention du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Cette conférence promeut, en outre, l'échange d'informations et de meilleures pratiques entre les parlements nationaux et le Parlement européen, y compris entre leurs commissions spécialisées. Elle peut également organiser des conférences inter-parlementaires sur des thèmes particuliers, notamment pour débattre des questions de politique étrangère et de sécurité commune, y compris la politique de sécurité et de défense commune. Les contributions de la conférence ne lient pas les parlements nationaux et ne préjugent pas de leur position.

    L'article 10 du TUE indique que les partis politiques au niveau européen contribuent à la formation de la conscience politique européenne et à l'expression de la volonté des citoyens de l'Union. L'article 224 du TFUE prévoit le financement de ces parties par le budget de l'Union. Un règlement définit les conditions qui régissent le statut et le financement des partis politiques au niveau européen (partis politiques européens) et des fondations politiques au niveau européen (fondations politiques européennes) [Règlement 1141/2014]. D'après ce règlement, un parti politique au niveau européen doit remplir certaines conditions, notamment: être représenté, dans au moins un quart des États membres, par des membres du Parlement européen ou avoir réuni, dans au moins un quart des États membres, au moins trois pour cent des votes exprimés dans chacun de ces États membres lors des dernières élections au Parlement européen; et respecter dans son programme et par son action, les principes sur lesquels l'Union européenne est fondée, à savoir le respect de la dignité humaine, la liberté, la démocratie, l'égalité, l'État de droit ainsi que le respect des droits de l'homme, notamment les droits des personnes appartenant à des minorités. Le registre des partis politiques européens et des fondations politiques européennes contient les données, indications et documents fournis avec les demandes d'enregistrement en tant que parti politique européen ou fondation politique européenne [Règlement 2015/2401].

    Loin d'être détachés du processus d'intégration européenne, les parlements nationaux et les partis politiques, qui les dominent, sont particulièrement influents lors de son lancement, de son développement et de son contrôle. Étant donné que l'avancement de politiques communes signifie moins de liberté d'action pour les législateurs nationaux, certains partis politiques peuvent refuser la perte d'indépendance de leur action et peuvent, donc, empêcher ou essayer d'empêcher des politiques communes. Ils peuvent même, s'ils détiennent le pouvoir, retirer leur pays du processus d'intégration. Cette dernière option devient de plus en plus difficile aux stades plus avancés de l'intégration, étant donné que les opérateurs économiques et les citoyens en général, devraient, dans un tel cas, perdre toutes les facilités et les libertés d'action, dont ils bénéficiaient dans le marché intégré [voir la section 1.1.2]. L'expérience à ce jour prouve que pratiquement tous les grands partis dans la grande majorité des États membres sont en faveur des objectifs généraux de l'intégration européenne. Ceci est démontré par le fait qu'il y a peu ou pas de changement dans le comportement national vis-à-vis des politiques européennes lorsque il y a un changement de majorité parlementaire et, donc, de gouvernement d'un État membre. Au lieu de révéler une négation publique de la légitimité démocratique de l'intégration européenne, l'évidence démontre plutôt un extraordinaire consensus politique sur les aspects principaux des politiques communes qui la déterminent.

    Il faut notamment souligné que selon le protocole sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité de Lisbonne (comme au traité constitutionnel), si un tiers des parlements (ou seulement un quart si la proposition concerne l'espace de liberté, de sécurité et de justice) considèrent que le principe de subsidiarité n'a pas été respecté, la Commission ou l'institution de laquelle émane le projet devra réexaminer sa proposition, qu'elle pourra décider de maintenir, de modifier ou de retirer. Si une majorité des parlements nationaux partage ces préoccupations, et que la Commission décide néanmoins de maintenir sa proposition, la Commission devra exposer ses motivations et il appartiendra au Parlement européen et au Conseil de décider de poursuivre ou non la procédure législative.

    Il y a cependant des limites à la démocratisation du fonctionnement de l'Union, qu'il ne faut pas dépasser pour ne pas tomber dans le piège du populisme dressé par les eurosceptiques. C'est le cas notamment des référendums concernant la ratification des traités européens. Aussi étrange que ceci puisse sembler, la manière dont les référendums ont été organisés dans le passé pour la ratification des traités européens était antidémocratique à plusieurs égards. Tout d'abord, il est très inaccoutumé qu'un traité     soit sujet à un référendum pour sa ratification. Les traités sont négociés et signés par des gouvernements et ils sont ratifiés par eux après le consentement de leurs parlements. Cela se passe ainsi parce que les traités sont des instruments juridiques très compliqués qui ne peuvent pas être bien compris par les citoyens ordinaires. Les traités européens sont encore plus compliqués que les traités internationaux traditionnels. Ils contiennent non seulement de nouveaux éléments, nécessaires pour faire avancer le processus d'intégration [voir la section 2.6], mais également toutes les dispositions précédentes sur lesquelles a été basée la construction des étapes précédentes du processus d'intégration, notamment l'union douanière, le marché commun et l'union économique et monétaire [voir la partie II]. Il est absurde de demander aux citoyens d'approuver ou rejeter un nouvel instrument qui rassemble quelques nouvelles mesures favorisant le processus d'intégration et toutes les mesures préexistantes sur lesquelles ce processus a été basé depuis un demi siècle.

    Le référendum sur un nouveau traité devrait concerner exclusivement les nouvelles dispositions de ce traité (compte tenu du fait que toutes les autres étaient déjà agréés) ou, s'il concernait également ces dernières, il devrait donner la possibilité aux citoyens d'un État membre d'opter pour la retrait de leur pays de l'Union, s'ils ne sont pas satisfaits de ses buts ou de ses résultats. Si l'objet du référendum n'était pas aussi clair, il donnerait l'occasion aux démagogues aux deux extrémités du spectre politique de réprouver pas simplement les nouveaux éléments du processus d'intégration, mais également les éléments de l'acquis communautaire, comme le modèle social européen ou les règles de la concurrence, qui fonctionnent d'une manière satisfaisante selon l'opinion de la majorité des États membres. Avec le déficit d'information qui règne, les magnats de presse et d'autres démagogues non élus ont la possibilité de disséminer toutes sortes de mensonges sur l'Union européenne et d'exercer une influence négative sur l'opinion publique. Il est contraire au concept de la démocratie de demander aux citoyens de se prononcer sur des sujets très compliqués, tout en permettant que leur opinion soit formée par des mensonges que la propagande eurosceptique fait passer pour des vérités.

    D'ailleurs, il est fortement antidémocratique de demander seulement aux citoyens de quelques États membres de s'exprimer directement par référendum, tandis que les citoyens des autres États membres devraient se contenter du procédé normal de la ratification par leurs représentants aux parlements nationaux. Cela est une discrimination entre les citoyens des États membres, condamnée explicitement par le traité lui-même (article 18 TFUE, ex-article 12 TCE). Les considérations démocratiques et le principe de l'égalité des citoyens de l'Union exigent que tous s'expriment sur la ratification d'un nouveau traité de la même manière: indirectement par leurs représentants ou directement par des référendums tenus le même jour dans tous les pays, de sorte que les résultats dans un pays n'influencent pas les citoyens des autres. Si la deuxième alternative était préférée, les gouvernements et les institutions communes devraient faire un grand effort d'information des citoyens au sujet des questions en jeu.

    Au lieu de mettre un instrument juridique complexe à l’approbation ou désapprobation des citoyens, il serait plus logique de séparer les nouveaux éléments du traité, les décrire dans un langage non juridique, expliquer pourquoi les gouvernements responsables se sont mis d'accord sur ceux-ci en signant le traité et demander aux citoyens s'ils veulent que ce nouveau traité soit ratifié et soit mis en vigueur ou s'ils veulent laisser les choses telles qu'elles sont avec le traité existant. Tous les gouvernements concernés devraient se mettre d'accord sur un papier d’information clair au moment de la signature du traité, de sorte que les citoyens de tous les États membres aient les mêmes explications et raisonnements concernant les nouveaux éléments de l'entreprise commune et soient posées les mêmes questions sur son progrès ou suspension. Il serait, en effet, hypocrite et incorrect pour un gouvernement de mettre sa signature sur le projet d'un traité (qui est en fait un projet de contrat avec ses partenaires) et le présenter d’une manière différente de ses partenaires, sachant ou espérant que ses citoyens le rejetteraient [voir la section 1.5.3].

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    Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
    Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques
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