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7.3.2.  Discipline budgétaire et monnaie unique

    La politique budgétaire est peut-être le domaine où les divergences entre les États membres restent les plus fortes. Cela est dû au fait que le budget est la manifestation la plus caractéristique de la souveraineté nationale sur le plan économique. Le budget est, en effet, l'instrument d'orientation principal de l'économie en général et des politiques gouvernementales particulières, comme la régionale, la sociale, l'industrielle, etc. Par ses dépenses, le budget influence directement les investissements publics et indirectement, à travers les aides de toute sorte, les investissements privés. Par ses recettes, le budget agit sur la constitution de l'épargne et sur la circulation de la monnaie. La politique budgétaire d'un État peut poursuivre des objectifs conjoncturels (pour éviter une récession ou juguler l'inflation) ou des objectifs d'amélioration structurelle de l'économie nationale à travers des investissements productifs. On voit que, si elle est très difficile, la coordination des politiques budgétaires est très importante pour la convergence économique voulue par le traité instituant la Communauté européenne (maintenant par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne) et pour la participation des États membres à la troisième phase de l’UEM.

    Dès la troisième phase de l'UEM, donc à partir du 1er janvier 1999, les politiques budgétaires des États membres sont régies par trois règles: tout découvert ou tout autre type de crédit accordé par la Banque Centrale Européenne (BCE) ou des banques centrales nationales aux autorités publiques (européennes, nationales ou régionales) sont interdits (article 123 TFUE, ex-article 101 TCE); tout accès privilégié des autorités publiques aux institutions financières est interdit (article 124 TFUE, ex-article 102 TCE) [Règlement 479/2009, mod. en dernier lieu par règlement 220/2014]; ni l'Union, ni les États membres ne répondent des engagements des autorités, organismes ou entreprises publiques d'un État membre (article 125 TFUE, ex-article 103 TCE). En appliquant les nouveaux arrangements de coordination des politiques économiques, le Conseil examine attentivement les développements actuels et attendus des politiques budgétaires des États membres.

    La Commission doit surveiller l'évolution de la situation budgétaire et du montant de la dette publique dans les États membres en vue de déceler les erreurs manifestes. Elle doit examiner notamment si la discipline budgétaire a été respectée, et ce sur la base des deux critères ci-après [voir aussi la section 7.2.3]: a) si le rapport entre le déficit public prévu ou effectif et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence (3% du PIB), à moins que le rapport n'ait diminué de manière substantielle et constante et atteint un niveau proche de la valeur de référence ou à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu'exceptionnel et temporaire; b) si le rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut dépasse une valeur de référence (60% du PIB) à moins que ce rapport ne diminue suffisamment et ne s'approche de la valeur de référence à un rythme satisfaisant (article 126 TFUE, ex-article 104 TCE et protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs). Faisant partie du paquet législatif de novembre 2011 sur la nouvelle gouvernance économique de l'UE, une directive énonce des règles détaillées relatives aux caractéristiques des cadres budgétaires des États membres, nécessaires pour garantir le respect, par les États membres, des obligations qui leur incombent en vertu de l'article 126 du TFUE pour ce qui est d’éviter des déficits publics excessifs [Directive 2011/85].Ces règles concernent notamment les systèmes de comptabilité publique, qui comprennent des éléments tels que la tenue des comptes, le contrôle interne, l’information financière et l’audit.

    Si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l'un d'eux, la Commission tenant compte de tous les facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l'État membre,  adresse un avis à l'État membre concerné et elle en informe le Conseil (article 126 § 5 TFUE, ex-article 104 § 5 TCE). Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission, et compte tenu des observations éventuelles de l'État membre concerné, décide, après une évaluation globale, s'il y a ou non un déficit excessif (article 126 § 6 TFUE, ex-article 104 § 6 TCE). S'il décide qu'il y a un déficit excessif, il adresse des recommandations à l'État membre concerné afin que celui-ci mette un terme à cette situation dans un délai donné (article 126 § 7, ex-article 104 § 7 TCE). En cas d'inaction de l'État membre, le Conseil peut, d'abord, rendre publique ses recommandations (article 126 § 8 TFUE, ex-article 104 § 8 TCE) et, ensuite, décider à une majorité qualifiée spéciale les mesures à prendre par l'État membre concerné, dans un délai déterminé,  pour remédier à la situation. En pareil cas, le Conseil peut demander à l'État membre concerné de présenter des rapports selon un calendrier précis, afin de pouvoir examiner les efforts d'ajustement consentis par cet État membre (article 126 § 9 TFUE, ex-article 104 § 9 TCE).

    Aussi longtemps qu'un État membre ne se conforme pas à une décision prise en vertu du paragraphe 9, le Conseil peut décider d'appliquer ou, le cas échéant, de renforcer une ou plusieurs des mesures suivantes:

    ·         exiger de l'État membre concerné qu'il publie des informations supplémentaires, à préciser par le Conseil, avant d'émettre des obligations et des titres;

    ·         inviter la Banque européenne d'investissement à revoir sa politique de prêts à l'égard de l'État membre concerné;

    ·         exiger que l'État membre concerné fasse, auprès de l'Union, un dépôt ne portant pas intérêt, d'un montant approprié, jusqu'à ce que, de l'avis du Conseil, le déficit excessif ait été corrigé;

    ·         imposer des amendes d'un montant approprié (article 126 § 11 TFUE, ex-article 104 § 11 TCE).

    Lorsque le Conseil adopte les mesures visées aux paragraphes 6 à 9, 11 et 12, il statue sans tenir compte du vote du membre du Conseil représentant l'État membre concerné (article 126 § 13 TFUE). Le Conseil abroge toutes ou certaines de ses décisions ou recommandations visées aux paragraphes 6 à 9 et 11 dans la mesure où, de l'avis du Conseil, le déficit excessif dans l'État membre concerné a été corrigé (article 126 § 12 TFUE).

    En vue des difficultés rencontrées par plusieurs États membres à respecter les critères du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), mentionné ci-dessus [voir la section 7.2.4], le Conseil européen de Bruxelles (22-23 mars 2005) a entériné la révision des deux règlements qui stipulent la prévention et la correction des déficits excessifs. Le règlement 1466/97 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires fait obligation aux États membres de présenter des programmes de stabilité (ou de convergence pour les États membres ne participant pas à la monnaie unique) indiquant leurs objectifs à moyen terme en vue de parvenir à une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire. En juin 2005, trois principaux changements ont été apportés au volet préventif du PSC [Règlement 1466/97]: (a) les objectifs budgétaires à moyen terme prennent désormais en considération la diversité des situations économiques et budgétaires ainsi que leur durabilité, pouvant aller d'un déficit de 1% du produit intérieur brut (PIB) jusqu'à un solde ou à un excédent pour les pays de la zone euro et du mécanisme de taux de change (MCE II); (b) ceux de ces pays qui n'ont pas encore atteint leur objectif à moyen terme devront chercher à obtenir une amélioration annuelle de 0,5% de leur PIB corrigé des variations conjoncturelles (un effort plus important devant être consenti en période de conjoncture favorable); (c) les États membres qui auront mis en œuvre des réformes structurelles majeures, dont l'impact positif sur la viabilité à long terme des finances publiques est vérifiable, seront autorisés à s'écarter temporairement de l'objectif budgétaire à moyen terme ou de la trajectoire d'ajustement qui y mène. Faisant partie du paquet législatif de novembre 2011 sur la nouvelle gouvernance économique de l'UE, le règlement 1175/2011, modifiant le règlement 1466/97, fixe les dispositions régissant le contenu, la présentation, l’examen et le suivi des programmes de stabilité et des programmes de convergence dans le cadre de la surveillance multilatérale exercée par le Conseil et la Commission dans le contexte du semestre européen [voir la section 7.3].

    Le deuxième règlement (volet correctif du PSC) vise à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, notamment en ce qui concerne les sanctions imposées aux États membres qui n'auraient pas pris les mesures appropriées pour corriger un déficit excessif, et il fixe des délais impératifs pour les différentes étapes de la procédure [Règlement 1467/97]. Les valeurs de référence de 3 et de 60% du PIB pour les ratios du déficit et de la dette sont les points d'ancrage du système. Les principales modifications apportées en juin 2005 prévoient: une nouvelle définition de la notion de "grave récession économique"; la clarification de la notion d'"autres facteurs pertinents", à la condition que le déficit des administrations publiques reste proche du plafond des 3% et que le dépassement soit temporaire; l'allongement des délais fixés pour corriger le déficit excessif, afin de donner plus de temps à un pays pour qu'il puisse prendre des mesures suivies d'effets et de nature plus permanente, plutôt que d'adopter des mesures ponctuelles; que les États membres en situation de déficit excessif soient invités à accomplir un effort budgétaire annuel minimal d'au moins 0,5% du PIB en termes structurels. Le règlement 1177/2011, modifiant le volet correctif du PSC, fixe les dispositions visant à accélérer et à clarifier la procédure concernant les déficits excessifs. La stratégie en matière de politique économique qui repose sur des politiques macroéconomiques axées sur la croissance et la stabilité et sur les progrès constants des réformes économiques, permet de réagir avec souplesse à l'évolution de la situation économique à court terme tout en sauvegardant et en renforçant la capacité de production de l'économie à moyen terme. Les États membres doivent élaborer et transmettre à la Commission les données sur leur dette publique trimestrielle [Règlement 1222/2004].

    Faisant partie du paquet législatif de novembre 2011 sur la nouvelle gouvernance économique de l'UE, un règlement établit un mécanisme d’alerte permettant la détection précoce des déséquilibres macroéconomiques émergents [Règlement 1176/2011]. Deux autres règlements établissent des systèmes de sanctions visant à renforcer le pacte de stabilité et de croissance (PSC) dans la zone euro: l'un pour mieux faire respecter tant le volet préventif que le volet correctif du PSC [Règlement 1173/2011]; l'autre pour la correction effective des déséquilibres macroéconomiques excessifs dans la zone euro [Règlement 1174/2011]. Lors de l’adoption de décisions en matière de sanctions, le rôle du Conseil sera limité, car il devra recourir au vote à la majorité qualifiée inversée, c.-à-d. la recommandation de la Commission sera réputée adoptée par le Conseil, à moins que celui-ci ne décide, statuant à la majorité qualifiée, de la rejeter.

    1.                   Selon la Cour de justice, la procédure de déficit excessif est une procédure par étapes, soumise à un cadre strict de délais à respecter. Les modalités de son déroulement ainsi que les rôles et les pouvoirs respectifs des institutions sont précisés par le traité (article 104 TCE; nouvel article 126 TFUE), le règlement d'application (1467/97) et le pacte de stabilité. Cette procédure peut aboutir à prendre des sanctions contre les États membres.

    2.                   Pour la première fois, en novembre 2002, le Conseil a constaté l'existence d'un déficit budgétaire excessif (4,1 % du PIB) au Portugal et a demandé aux autorités portugaises de mettre en œuvre avec détermination leurs plans budgétaires 2002 visant à ramener le déficit à 2,8 % du PIB en 2002 [Décision 2002/923]. En janvier 2003, le Conseil a constaté la présence d'un déficit excessif en Allemagne et il a recommandé au gouvernement allemand d'y mettre fin dès que possible [Décision 2003/89]. Il a aussi donné rapidement l'alerte à la France pour empêcher l'apparition d'un déficit excessif [Recommandation 2003/90]. Le 3 juin 2003, le Conseil, après une évaluation globale de la situation sur base de l'article 104, paragraphe 6, du traité CE, a conclu qu'il y avait un déficit excessif en France [Décision 2003/487, abrogée par décision 2007/154]. Le 5 juillet 2004, le Conseil a décidé qu'un déficit excessif existait en Grèce et a recommandé aux autorités grecques de prendre diverses mesures de correction [Décision 2004/917]. En décembre 2004, la Commission a décidé d'ouvrir une procédure d'infraction à l'encontre de la Grèce en raison de l'incapacité durable des autorités grecques à lui fournir des données budgétaires fiables et de renforcer les mécanismes de surveillance des données, de sorte qu'Eurostat, en tant qu'autorité statistique, puisse procéder à une vérification effective des chiffres notifiés par les États membres [COM/2004/784]. En février 2005 le Conseil a mis la Grèce en demeure, conformément à l'article 104, paragraphe 9, du traité CE, de prendre des mesures visant à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif [Décision 2005/441]. En mars 2006, il a mis également en demeure l'Allemagne [Décision 2006/344]. En janvier 2006, le Conseil a recommandé au Royaume-Uni de mettre un terme à la situation de déficit public excessif [Décision 2006/125]. Les recommandations de la Commission et du Conseil sont suivies par les États membres. C'est ainsi que le Conseil a clôturé la procédure pour déficit excessif ouverte à l'égard de l'Allemagne [Décision 2007/490] et de la Grèce [Décision 2007/465].

    3.                   En 2009, cependant, dû à la crise financière mondiale et à la plus profonde récession depuis 1929, vingt des 27 États membres de l'UE avaient des déficits au-dessus du seuil de 3% du PNB et la Commission et le Conseil ont dû leur donner du temps pour revenir à l'orthodoxie fiscale. La date-limite pour la correction des déficits budgétaires a été fixée pour certains pays à 2012, pour les la plupart à 2013 et pour l'Irlande, le Royaume Uni et la Grèce à 2014. Le Conseil a mis la Grèce en demeure de prendre des mesures pour procéder à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif [Décision 2010/182] et a décidé de rendre publique la recommandation 2010/190 visant à mettre fin à la non-conformité aux grandes orientations des politiques économiques en Grèce et à supprimer le risque de compromettre le bon fonctionnement de l’Union économique et monétaire [Décision 2010/181].

    4.                   La Grèce était un cas spécial. En partie en raison des erreurs de ses gouvernements, qui ont porté son déficit budgétaire de 3,7% du PNB en 2008 à 12,7% à la fin 2009, et en partie en raison des crises financières et économiques mondiales, qui ont arrêté brusquement la croissance jusque-là constante de son PNB, la Grèce a été trouvée, au début de 2010, non seulement avec un déficit excessif, mais au bord de la faillite. La crise grecque était une épreuve pour la solidité de l'union économique et monétaire européenne. Elle pourrait la nuire sérieusement avec les attaques des spéculateurs contre ses anneaux faibles, comme il s'est passé lors du premier effort de création de l'UEM en 1971 [voir la section 7.2.1]. Elle pourrait, par contre, devenir une incitation pour renforcer le côté économique de l'UEM, qui était à l'origine plutôt faible et consolider l'esprit de solidarité à l'intérieur de la zone euro. Comme nous verrons dans la prochaine section, les chefs de l'eurozone étaient obligés, d'abord, de donner une aide financière à la Grèce et, ensuite, de concevoir un mécanisme européen de stabilisation financière avec la participation du Fonds monétaire international. La Grèce, de son côté, a été obligée d'adopter un plan ambitieux pour corriger son déséquilibre fiscal et pour reformer son économie d'ici 2014, sous la surveillance de la Commission européenne, de la Banque Centrale Européenne et du FMI. Ensuite, une nouvelle décision du Conseil a mis la Grèce en demeure de prendre des mesures pour procéder à la réduction du déficit jugée nécessaire pour remédier à la situation de déficit excessif [Décision 2011/734]. Un programme similaire a été adopté pour Chypre [Décision 463/2014]. En 2015, la Grèce a présenté à la Commission et au Conseil un programme visant à garantir l'adoption d'une série de réformes nécessaires pour améliorer la viabilité des finances publiques et l'environnement réglementaire. Le 15 juillet 2015, un accord sur le programme est intervenu au niveau des services entre le gouvernement et la Commission, dont les termes seront énoncés dans un protocole d'accord relatif aux conditions spécifiques de politique économique (protocole d'accord») [Décisions 2016/542 et 2016/544].

    5.                   Le Pacte pour l'euro plus, adopté par les chefs d'État ou de gouvernement de la zone euro, le 25 mars 2011, et auquel participent également la Bulgarie, le Danemark, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie (d'où l'appellation "plus"), est destiné à renforcer le pilier économique de l'union économique et, monétaire et à donner une force nouvelle à la coordination des politiques économiques, afin d'améliorer la compétitivité et de parvenir ainsi à un niveau de convergence plus élevé, permettant de renforcer l'économie sociale de marché de l'UE. Ce pacte met surtout l'accent sur des domaines qui relèvent de la compétence nationale et sont cruciaux pour renforcer la compétitivité et éviter les déséquilibres préjudiciables. Les États membres qui ont souscrit au pacte s'engagent, sur la base des indicateurs et des principes qu'il prévoit, à annoncer une série d'actions concrètes, en temps voulu pour qu'ils soient inclus dans les programmes de stabilité ou de convergence [voir la section 7.2.4] et dans les programmes nationaux de réforme.

    6.                   Un règlement fixe des dispositions visant à renforcer la surveillance économique et budgétaire des États membres dont la monnaie est l'euro, lorsque ces États membres: (a) connaissent ou risquent de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière ou de la soutenabilité de leurs finances publiques, avec un risque de retombées négatives sur d'autres États membres de la zone euro, ou (b) demandent à bénéficier ou bénéficient de l'assistance financière d'un ou de plusieurs autres États membres ou pays tiers, du mécanisme européen de stabilisation financière (MESF), du mécanisme européen de stabilité (MES), du Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou d'une autre institution financière internationale pertinente, telle que le Fonds monétaire international (FMI) [Règlement 472/2013]. Ce règlement fixe également des dispositions visant à un renforcement de la coordination des politiques économiques.

    7.                   Un autre règlement définit des dispositions tendant à renforcer la surveillance des politiques budgétaires dans la zone euro et à veiller à ce que les budgets nationaux soient cohérents avec les orientations en matière de politiques économiques formulées dans le contexte du pacte de stabilité et de croissance et du semestre européen pour la coordination des politiques économiques: (a) en complétant le semestre européen défini à l'article 2 -bis du règlement 1466/97 par un calendrier budgétaire commun; (b) en complétant la procédure de prévention et de correction des déséquilibres macroéconomiques excessifs instituée par le règlement 1176/2011; (c) en complétant le système de surveillance multilatérale des politiques budgétaires, établi par le règlement 1466/97; (d) en complétant la procédure de correction des déficits excessifs établie à l'article 126 du TFUE et dans le règlement 1467/97; et (e) en garantissant la cohérence entre, d'une part, les politiques budgétaires et, d'autre part, les mesures et les réformes adoptées dans le cadre de la procédure de prévention et de correction des déséquilibres macroéconomiques excessifs instituée par le règlement 1176/2011 et, s'il y a lieu, dans le cadre d'un programme de partenariat économique visé à l'article 9 [Règlement 473/2013].

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    Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
    Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques
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