Choose language: EnglishFrenchΕλληνικά
Recherche       OK
Précédente  -  Contenu  -  Suivante

1.1.2.  Une approche empirique de l'intégration multinationale européenne

    Le processus d'intégration multinationale est considéré comme étant l'établissement volontaire par traité ou autre accord contraignant, conclu entre États indépendants, d'institutions communes et le développement progressif par elles de politiques communes poursuivant des objectifs communs et servant des intérêts communs. Étant "volontaire", l'intégration multinationale se différencie de toute forme de gouvernement autoritaire ou de coalition coercitive de nations ou d'États. Un processus d'intégration "multinationale" entre plusieurs États avoisinants doit être distingué d'une intégration "internationale" à la Mitrany impliquant tous ou la plupart des États de la planète, comme par exemple dans le cadre de l'ONU et de ses organisations sectorielles ou régionales. Il doit aussi être distingué d'une intégration "régionale", un concept utilisé couramment pour désigner l'intégration de différents États d'une région du monde, mais qui devrait plutôt être réservé à l'intégration de différentes régions d'un État, un processus qui se déroule dans la plupart des États du monde. Une intégration multinationale peut aussi se poursuivre à l'intérieur d'un État comprenant différentes nations, mais dans ce cas, ses institutions sont basées sur une constitution fédérale plutôt que sur un traité entre États indépendants.

    Le "développement progressif" de politiques communes signifie que l'intégration multinationale est un processus évolutif sans une fin bien définie. Étant donné que le processus est volontaire, il s'ensuit que des États indépendants peuvent le rejoindre à tout moment, en suivant les procédures et les critères établis par le groupe, ou le quitter, s'ils considèrent que les politiques communes développées ou envisagées par le groupe, suivant la définition de l'intérêt commun par la majorité des membres, ne correspond plus à leurs intérêts nationaux.

    L'objectif primordial de l'intégration multinationale est l'établissement de la paix et de la sécurité entre les États membres participants, ainsi que entre ceux-ci et le reste du monde. Mais, à la différence d'une alliance où cet objectif est poursuivi par différents engagements de nature politique et militaire, une organisation d'intégration multinationale est bâtie petit à petit au moyen d'un grand nombre de politiques communes, qui cimentent des intérêts communs et créent une solidarité réelle entre les États membres. Dans les mots de Jean Monnet, le père intellectuel de l'intégration européenne: "l'union entre personnes ou collectivités n'est pas naturelle; elle ne peut être que le résultat d'une démarche intellectuelle... ayant comme point de départ la constatation de la nécessité de changement... L'essentiel est qu'il y ait, entre les personnes ou les collectivités, des intérêts communs".

    Dans le jargon de la Communauté européenne les "politiques communes" étaient celles qui remplaçaient les éléments essentiels de politiques nationales (agriculture, pêche, commerce extérieur), tandis que les politiques qui soutenaient et complétaient les politiques nationales étaient habituellement appelées "politiques communautaires". Cette différenciation est obsolète depuis que le traité de Lisbonne a aboli la Communauté européenne [voir les sections 2.5 et 3.1]. Maintenant le traité sur le fonctionnement de l'UE parle de "politiques et actions de l'Union" (voir notamment les articles 7 à 10 TFUE); mais les "politiques de l'Union" sont en fait de "politiques communes". Notez que le traité sur l'Union européenne invite l'Union à définir et mener "des politiques communes et des actions… dans tous les domaines des relations internationales" (article 21 TUE), malgré le fait que la politique étrangère et de sécurité commune est soumise à des règles et procédures spécifiques (article 24 TUE) [voir les sections 8.2.2 et 8.3]. Même la différentiation entre "politiques" et "actions" n'a pas un sens dans la pratique. En effet, toutes les politiques ou actions communes, qu'elles soient menées dans des domaines où l'Union dispose d'une compétence exclusive (article 3 TFUE) ou dans ceux où elle dispose d'une compétence partagée avec les États membres (article 4 TFUE) sont en évolution constante. Elles commencent comme des objectifs fixés en termes spécifiques ou généraux par les traités ou par les institutions communes et elles se développent petit à petit par des instruments juridiques européens [voir la section 3.3]. Plusieurs mesures communes dans un secteur ou domaine finissent par établir une politique commune ou une politique de l'Union. Dans ce livre, le terme "politique commune" est considéré comme signifiant "la politique commune des États membres de l'Union" dans un certain secteur, une branche ou un domaine.

    Les politiques communes, développées graduellement par les acteurs du processus, promeuvent l'intégration tant économique que politique des États participants. Alors que l'intégration multinationale dépend de décisions politiques, elle concerne essentiellement les économies des États membres. De façon croissante, lors des étapes de l'union douanière, du marché commun et de l'union économique et monétaire [voir la partie II], elle ouvre les économies participantes au commerce et à la concurrence multinationale. Évidemment, les économies des États membres sont influencées grandement par les politiques communes économiques et autres. Au fur et à mesure que ces économies s'ouvrent au commerce et à la concurrence multinationale, tous les paramètres économiques changent: le commerce augmente de façon spectaculaire dans le large marché intérieur élargi, les conditions tant de l'offre que de la demande sont modifiées considérablement, l'intervention étatique est freinée sérieusement et de nouvelles dynamiques sont mises en branle concernant tous les aspects du commerce et de l'investissement. La création et/ou l'extension d'entreprises multinationales et les investissements croisés entre elles et les compagnies nationales tendent à lier solidement ensemble les économies. Les politiques communes créent, en fait, un nouveau concept d'économie politique, qui influence les actions des politiciens et les activités des opérateurs économiques des États membres.

    En effet, tous les changements susmentionnés touchent les habitudes de travail des entreprises et créent de nouvelles opportunités pour elles. Évidemment, les associations d'entreprises, qui constituent des groupes d'intérêt puissants, essayent d'influencer le processus d'intégration en leur faveur. Elles interviennent au moyen de demandes, de suggestions et de critiques adressées aux acteurs principaux - les institutions communes et les gouvernements des États membres - à différents stades du processus de décision concernant les politiques particulières et l'avancement du processus d'intégration lui-même [voir la section 9.4].

    Dans le cas de la CE/UE il est clair que l'élite politique a été et continue d'être influencée par une élite économique à esprit ouvert et dynamique. En effet, plus que par de considérations de sécurité et d'équilibre des forces sur l'échiquier mondial - surestimées par les politologues - les décisions historiques des États membres étaient motivées par des facteurs économiques: revigorer les deux secteurs les plus importants de la période après-guerre, le charbon et l'acier; créer un grand marché pour donner une nouvelle dynamique aux économies étouffées par le protectionnisme de la guerre et de l'après-guerre, achever le marché unique afin de faciliter le commerce et l'investissement, compléter le marché unique avec une monnaie unique afin de faciliter encore les transactions internes et permettre aux entreprises européennes de mieux faire face à la concurrence mondiale. Ces décisions et les politiques communes qui les étayèrent étaient soutenues, sinon provoquées, par les groupes économiques influents des États membres.

    Même si elles sont d'une importance primordiale, les pressions économiques ne suffisent pas pour mettre en route le processus d'intégration. La condition nécessaire pour déclencher le processus d'intégration multinationale est que les élites politiques et économiques de certains États avoisinant cherchent sincèrement à maximiser les intérêts de leurs nations, plutôt que les leurs ou ceux d'une classe ou catégorie sociale. Sous cette condition qui implique de régimes démocratiques, les dirigeants politiques et économiques de ces pays se mettraient tôt ou tard d'accord que la libéralisation du commerce servirait mieux les objectifs nationaux suprêmes de paix et de prospérité que les politiques économiques protectionnistes en cour [voir les sections 5.1 et 6.1]. Ils auraient ensuite l'option de poursuivre la libéralisation: soit dans le contexte d'une coopération intergouvernementale, soit dans le cadre d'un processus d'intégration multinationale.

    La coopération intergouvernementale est un abri conventionnel des intérêts nationaux, établi dans les murailles solides et bien connues de la souveraineté nationale, défendues par les gouvernements nationaux. Elle ne nécessite pas des institutions communes fortes ou une législation commune importante. Tout en étant d'habitude basée sur un traité, qui prévoit des actions gouvernementales pour la réduction des obstacles aux échanges et des sanctions en cas d'infraction par un État participant, le respect de l'accord dépend plus de la bonne volonté des gouvernements participants que d'une législation commune promulguée et appliquée par des organes supranationaux. En signant an accord de coopération intergouvernementale pour la libération du commerce, comme par exemple celui de l’Association européenne de libre échange (AELE) ou celui de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), un gouvernement s'engage a restreindre sa liberté d'action dans le domaine des tarifs et du commerce, mais il ne cède pas des droits souverains en la matière. Dans le cas d'une mésentente grave avec ses partenaires, il peut libérer son État de ses obligations sans des sérieuses conséquences juridiques ou politiques, autres que la perte simultanée des droits dérivants de l’accord.

    Par contre, l'intégration multinationale est une entreprise dynamique de promotion des intérêts nationaux, dépendant de plusieurs paramètres internes et externes non prévisibles et poussée en avant perpétuellement par les exigences toujours plus soutenues des partenaires et par l'énergie supplémentaire fournie par la réunion de leurs forces. Tout en promouvant les intérêts des grands et des petits pays de manière égale, elle nécessite et conduit progressivement à l'établissement d'un grand nombre de politiques communes, à l'harmonisation des législations et à la gestion commune d'importants tronçons de la souveraineté nationale. Les petits et grands pays participant au processus ont les mêmes droits et obligations. Ils s’engagent à poursuivre des buts communs, qui dépassent beaucoup la libéralisation commerciale. En plus de ce but, les nations participant à un processus d'intégration souhaitent libéraliser les mouvements des personnes et des capitaux et faciliter l'établissement et la prestation de services des compagnies des États partenaires. Les actes juridiques, qui sont nécessaires pour atteindre ces objectifs, créent des solides et innombrables liens entre les économies, les sociétés et les administrations des États participants. Même si les gouvernements ont la possibilité théorique de se dégager du processus d'intégration, ces liens rendraient la séparation très difficile et coûteuse. Il s'ensuit que les gouvernements sont de plus en plus obligés de suivre strictement les règles formulées dans le traité signé et ratifié par eux, un traité souvent amendé pour permettre le progrès du processus d'intégration, tout en restreignant les pouvoirs des gouvernements individuels.

    La deuxième voie, donc, la décision fondamentale d'un nombre d'États d'établir un processus d'intégration multinationale, énoncé dans un traité signé et ratifié par leurs gouvernements, est le catalyseur qui lance une séquence de décisions secondaires formulant différentes politiques communes. Si la mise en œuvre de ces premières politiques communes, liées à l'union douanière, donnait des résultats économiques satisfaisants mais non pas optimaux, elle révélerait le besoin d'autres politiques communes et aurait donc un effet multiplicatif sur le processus. Il n'y a pas de fin prévisible à ce processus, car il dépend de nombreux facteurs intérieurs et extérieurs. En fonction des effets exercés par ces facteurs sur les acteurs, le processus peut temporairement être ralenti ou accéléré, mais sa tendance générale est progressive. Une fin brusque du processus d'intégration multinationale est théoriquement possible, mais devient de plus en plus improbable, puisque le processus lui-même consolide et multiplie les liens économiques, politiques et sociaux entre les nations participantes.

    L'intégration multinationale est basée sur les politiques communes, qui se développent grâce à une procédure de prise des décisions originale [voir la section 4.3]. Les politiques communes sont donc les éléments essentiels du processus d'intégration multinationale. Dans le contexte de l'intégration multinationale, une politique commune est définie comme étant un ensemble de règles, de décisions, de mesures et de lignes de conduite adoptées par les institutions communes établies par un groupe d'États [voir la section 4.1] et mises en œuvre par les institutions communes et les États membres. Une "vraie" politique commune (à distinguer d'une présumée comme telle) doit être appliquée par tous les participants et, par conséquent, doit être contrôlée par des autorités exécutives et judiciaires indépendantes. En adoptant, donc, une politique commune, les participants consentent à transférer certains pouvoirs souverains à des institutions supranationales communes. Ce transfert de droits souverains dans le cadre de politiques communes est le principal inconvénient, mais aussi la caractéristique fondamentale de l'intégration multinationale. Il explique pourquoi les politiques communes s’adoptent difficilement, mais aussi pourquoi, une fois adoptées, elles sont les éléments les plus liants (intégrants) de toute la structure multinationale. Ainsi, les politiques communes différencient l'intégration multinationale de la coopération intergouvernementale et expliquent le scepticisme nationaliste à l'encontre de la première.

    Il y a quatre types principaux de politiques communes: les fondamentales et les secondaires, les horizontales et les sectorielles. Fondamentales sont les politiques communes dont les objectifs principaux et la portée sont inscrits dans le traité lui-même et sont donc agréés tant par les gouvernements que par les parlements de tous les États membres. Politiques communes secondaires sont celles qui sont définies par les organes législatifs communs dans le cadre des politiques communes fondamentales et suivant la procédure législative prescrite par le traité. Tant les politiques fondamentales que les politiques secondaires se distinguent en politiques horizontales (comme la politique sociale ou celles de la concurrence et de l'environnement), qui affectent les conditions générales des économies et des sociétés des États membres, et en politiques communes sectorielles, qui concernent certains secteurs des économies des États membres (notamment l'industrie, l'énergie, les transports, l'agriculture et la pêche). Toutes les politiques communes peuvent être classifiées par ordre d'importance décroissant, suivant l'étendue du domaine couvert par chacune d'entre elles.

    L'intégration multinationale elle-même est, en fait, la plus importante politique commune, puisqu'elle est choisie initialement par un nombre d'États en préférence à l'isolationnisme ou à la coopération intergouvernementale. Cette décision politique initiale est, en effet, la ligne de conduite fondamentale (le tronc), décidée volontairement et en commun dans un traité, de laquelle émanent ou dépendent toutes les autres politiques communes (comme les branches d'un arbre). Comme le processus d'intégration se développe en étapes, le passage d'une étape à l'autre - de l'union douanière au marché commun, ensuite à l'union économique et monétaire et, enfin, à l'union politique - est basé sur une décision de politique commune fondamentale inscrite dans un traité [voir l'introduction à la partie II]. Ces politiques communes, qui encadrent les étapes du processus d'intégration, sont les plus importantes. En langage figuratif, elles sont les branches les plus fortes de l'arbre de l'intégration. D'elles émergent des branches moins épaisses concernant des politiques communes moins importantes, qui sont aussi esquissées dans le traité, par exemple concernant la concurrence, la protection de l'environnement ou l'agriculture. De telles politiques fondamentales émanent des politiques secondaires toujours plus fines, qui sont établies par les institutions communes et sont mises en application par elles et les États membres. Pour la protection de l'environnement, par exemple, il faut une politique générale pour la protection de l'atmosphère et, ensuite, des mesures spécifiques poursuivant cette objectif définies dans des règlements, directives ou décisions. Ces mesures peuvent être classifiées comme des politiques communes spécifiques.

    Les politiques communes se matérialisent, quand, là et dans la mesure où, les gouvernements, représentant les parties contractantes d'un traité d'intégration, croient que les intérêts particuliers de leurs États sont mieux servis par elles que par des politiques nationales. Afin de créer un sentiment de confiance mutuelle, la formulation d'une politique commune par les institutions communes doit clairement indiquer le besoin commun qu'elle affronte, l'objectif commun qu'elle poursuit et l'intérêt commun qu'elle sert [voir la section 3.2]. L'élément essentiel d'une politique commune est la définition de l'intérêt commun dans les objectifs et les mesures qu'elle encadre. Cette définition doit satisfaire tous les États membres dans le cas des politiques communes fondamentales et la plupart des États membres dans le cas des politiques secondaires. Il est possible que quelques politiques communes satisfassent mieux les intérêts nationaux de certains participants que ceux d'autres. Il est inadmissible et donc impraticable que toutes les politiques communes satisfont mieux les intérêts de certains membres du groupe au détriment de ceux des autres. En effet, aucune partie impliquée dans un processus d'intégration multinationale ne doit avoir le sentiment que ses intérêts nationaux sont systématiquement et en permanence ébréchés par les politiques communes poursuivies par la majorité de ses partenaires; mais, d'autre part, aucun participant dans le processus ne peut systématiquement bloquer les politiques communes proposées en arguant qu'elles ne satisfont pleinement ses intérêts nationaux. Donc, toutes les parties participant au processus d'intégration multinationale doivent être prêtes à accepter des solutions de compromis formulées dans les différentes politiques communes et, parfois, à céder du terrain sur un champ en attendant de gagner du terrain ailleurs. Les centaines de décisions prises chaque année par les institutions de la CE/UE démontrent le fait que ses États membres jouent le jeu suivant cette règle. Les quelques exceptions confirment la règle.

    Une politique commune peut se développer en deux sens: dans le sens de l'évolution juridique qui est nécessaire pour suivre les progrès économiques et techniques en la matière qu'elle couvre; et dans le sens de l'extension de son domaine, qui peut s'avérer nécessaire pour faire face à des besoins périphériques qu'elle n'adressait pas lors de sa formulation ou des besoins nouveaux, soit rencontrés pendant la mise en œuvre des mesures adoptées à l'origine, soit engendrés par l'environnement géopolitique du moment. D’ailleurs, une politique commune tend à s'étendre dans les domaines d'autres politiques communes, de produire des besoins, d'occasionner des réactions et d'entretenir leur développement. Ainsi, les politiques communes sont liées étroitement entre elles, se soutiennent mutuellement, promeuvent leur évolution et multiplication collectives et, ce faisant, consolident le progrès du processus d'intégration multinationale.

    Les gouvernements qui décident de mettre en œuvre le processus d'intégration ne peuvent pas l'appliquer immédiatement dans tous les secteurs économiques et encore moins dans les domaines non-économiques. Comme le processus d'intégration est évolutif, ils doivent procéder étape par étape et utiliser la procedure legislative  d'abord pour éliminer les grands obstacles qui troublent les relations économiques de leurs pays. Alors qu'ils sont en train de résoudre cette première série de problèmes, ils rencontrent une multitude de problèmes de moindre importance, qui doivent aussi être résolus pour améliorer l'efficience de leurs marchés. Si les participants jouaient le jeu suivant les règles fixées par eux dans le traité, ils  tendraient à développer et à multiplier les politiques communes selon leurs besoins. Ceci se passe parce que les politiques communes, comme toutes les politiques publiques, existent pour répondre aux besoins qui surgissent dans une communauté humaine à un moment particulier. Ces besoins changent et se multiplient avec le temps. C'est pourquoi, non seulement les objectifs que les États membres fixent pour chaque politique commune, mais aussi les moyens qu'ils accordent aux institutions communes pour les atteindre et les mesures que ces dernières adoptent pour les appliquer doivent suivre les nouveaux et variables besoins économiques, politiques et sociaux des États qui participent au processus d'intégration.

    Étant donné que les solutions aux problèmes qui surgissent doivent être agréées par tous (concernant les politiques fondamentales) ou la majorité des participants (concernant les politiques secondaires) et que la conciliation des intérêts en cause peut souvent nécessiter plusieurs années de négociations, la procédure législative est forcément lente. Jusqu'à ce qu'une solution optimale à un problème particulier puisse être trouvée par la méthode communautaire, les acteurs du processus d'intégration doivent souvent recourir à la coopération intergouvernementale, afin de définir des objectifs communs, comparer les meilleures pratiques pour les atteindre et, de toute façon, éviter d'élargir les écarts entre leurs politiques en la matière. Il s'ensuit que, dans le processus d'intégration, toutes les politiques économiques et un nombre grandissant de politiques non-économiques se constituent en partie de mesures de politique commune et en partie de mesures de coopération intergouvernementale, la différence principale entre les deux étant que les premières ont des effets obligatoires alors que les secondes pas. Les mesures de coopération intergouvernementale servent le processus d'apprentissage et souvent ouvrent le chemin pour des politiques communes formulées et gérées par la procédure législative. Il découle de ce qui précède que la coopération intergouvernementale et la méthode d'intégration sont complémentaires, mais que, comme le processus d'intégration évolue, la seconde tend à remplacer la première dans un nombre croissant de domaines. Le contraire ne peut pas se passer, puisque la coopération intergouvernementale n'a pas les institutions nécessaires pour administrer le processus d'intégration.

    Précédente  -  Contenu  -  Suivante

    Votre carte routière dans le labyrinthe de l'Union européenne.

    Basé sur le livre de Nicholas Moussis:
    Accès à l'Union européenne: droit, économie, politiques
    .



    Traduit en 14 langues


    A propos de ce livre

    Où l'acheter

    Order form

    Autres livres du même auteur

    (C) 2011. Powered by Keystone 5 - Upgraded & supported by Yawd web applications & online invoicing services. Original design by Terasoft.